上海市社区居委会与业委会关系状况

　　原文出处如下：上海市社区居委会与业委会关系研究－基于“上海都市社区调查”（SUNS）的分析，载于刘玉照、盛智明等著《特大城市社会治理创新研究》，社会科学文献出版社，2020年，191页-202页。

　　2016年12月27日，《上海市居民委员会工作条例（草案）》（以下简称条例草案）提交上海市第十四届人大常委会第三十四次会议一审。2017年2月22日，上海市第十四届人大常委会第三十五次会议对条例草案修改稿进行了二审。如何在立法上理顺居委会和业委会之间的关系，成为人大常委会委员们关注的焦点之一。条例草案在居委会和业委会关系上有如下一些条款：（1）居委会加强对业委会的日常指导；（2）业委会配合居委会依法履行自治管理职能，接受其指导和监督；（3）居委会协同业委会督促物业服务企业履行物业管理职责；（4）鼓励和推进符合条件的居委会成员经合法程序担任业委会成员；（5）因客观原因未能选举产生业委会的，居委会应当在街道办事处或者乡镇人民政府的指导和监督下，组织业主讨论决策住宅小区公共管理事务，或者经业主大会授权，由居委会代行业委会的相关职责。
　　针对这些草案条款，一些委员和代表提出了意见和建议。其中，关于“居委会协同业委会督促物业服务企业履行物业管理职责”这一条款，市人大法制委与市人大内司委、市法制办、市住建委和市民政局共同研究认为，物业服务属于市场行为，物业服务合同的当事人主体是物业服务企业和业委会，草案中的“协同”一词，有将居委会作为合同一方主体之嫌，与居委会性质定位不符，建议该条款修改为“居民委员会应当指导业主委员会督促物业服务企业履行物业服务合同”。另外，关于“因客观原因未能选举产生业主委员会的，居民委员会应当在街道办事处或者乡镇人民政府的指导和监督下，组织业主讨论决策住宅小区公共管理事务，经业主大会委托也可以暂时代行业主委员会的相关职责”这一条款，一些代表和委员认为此种做法因涉及较为复杂的法律关系，目前是否已具备列入本条例的条件，仍需要慎重研究。
　　对于上述有关居委会和业委会关系的条款，市人大常委会内部以及社会各方面在认识上还存在分歧。观点不一致的一个重要原因在于，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《物业管理条例》等法律、行政法规的规定，居委会和业委会在法律属性、权力来源以及工作职能等方面均不同，两者适用不同的法律关系。条例草案中的一些条款在具体实践中也缺乏探索。因此，要在法律层面对居委会和业委会的关系做出合适的界定，需要在实践层面对居委会和业委会之间的实际关系和具体互动有所了解，并对目前两者关系和互动中存在的问题进行分析，这是制定法律的现实依据和基础。
　　为了全面把握上海市居委会和业委会之间关系的现状，本报告使用上海大学社会学院数据科学与大都市研究中心在2014年12月25日完成的“上海都市社区调查”（SUNS）的数据进行分析。本调查采用“三个层次，整体设计”的模式，通过大规模随机抽样的方式，从上海5648个村居中抽取了10％的村居（570个村居样本），具有良好的代表性。调查重点关注了基层社区治理中的多元治理主体以及治理绩效，分为5个重要模块，分别是社区模块（村／居委会模块）、业委会模块、物业模块、社会组织模块和社工模块。在社区模块和业委会模块中，包含了居委会与业委会关系的相关内容，为我们准确掌握两者之间的互动状况提供了第一手数据。
　　一 上海市居委会与业委会关系现状
　　“上海都市社区调查”总共调查了385个居委会，这些居委会管理着1105个小区，即每个居委会平均管理约3（2.87）个小区。在这1105个小区中，已经成立了业委会的小区为749个，成立比例约为67.8％。低端小区和高端小区成立业委会的比例都较低，如图1所示，棚户区、未改造的老城区成立业委会的比例最低，只有9.76％。农村拆迁安置房小区成立业委会的比例也较低，只有38.37％。别墅区／高档住宅小区的业委会成立比例也不高， 不到60％。售后公房小区和普通商品房小区成立业委会的比例较高，分别达到了79.67％和77.39％。

图1 不同类型小区成立业委会比例

　　在已成立业委会的小区中，我们调查了其中的586个业委会。发现目前上海居委会和业委会两个组织之间的关系呈现如下特点。
　　第一，目前上海市各个居委会与辖区内业委会之间的关系总体而言比较融洽。
　　在调查中，我们在社区模块和业委会模块中分别询问了居委会干部（书记或主任）和业委会主任同样的问题：“居委会与业委会关系如何？”如图2显示，56.15％的居委会干部认为两者关系非常融洽，70.89％的业委会主任持有相同的看法。只有1.26％的居委会干部认为两者关系不太融洽，经常出现分歧和矛盾，极少数（0.51％）的业委会主任持同样看法。这说明目前上海市居委会和辖区内业委会的关系总体而言较为融洽，在小区公共事务的处理上，能相互配合，遇到问题时也能尽量通过协商方式加以解决，两个组织均为社区的有效治理发挥了重要的作用。
　　第二，在已经成立了业委会的小区，居委会不但是业委会成立的主要发起者，也是换届工作的主要负责者，主导着业委会的成立和换届工作。

图2 居委会干部和业委会主任对居委会和业委会关系的判断

　　在我们调查的586个已经成立业委会的小区中，由居委会或街道、房管办发起成立业委会的小区占60.45％，另外还有近24％的小区是由居委会、街道、房管办、业主等联合发起成立业委会的（见图3）。这意味着在近85％的小区中，居委会主导或参与了业委会的发起成立工作。在业委会成立的过程中，有31％的小区遇到过困难或阻碍，这些困难和阻碍有66.30％来自业主群体内部的分歧，还有7.18％的问题来自业主参与不足。另外有近18％的问题来自开发商和物业公司的阻挠（见图4）。这说明业主群体自身问题已成为上海市目前业委会成立过程中困难的主要来源，远超过外部由开发商、物业公司或基层政府部门等引发的问题。这意味着调动业主参与社区公共事务的积极性，有效化解业主群体内部的纠纷矛盾，推动和发展业主自治实践将成为今后居委会社区治理工作中的重点与难点。
　　从1990年开始到2014年年末，在586个业委会中，有77％的业委会都经历过换届，共换届770次，平均换届次数为1.7次。2012年前后是上海市业委会换届的高峰期。约60％的业委会换届工作是由居委会、街道和房管办负责操作完成的，占主导地位。另外，有近28％的业委会换届由业主群体和居委会各司其职操作完成。还有5.11％的业委会换届工作是由第三方社会组织负责操作实施的（见图5）。

图3业委会成立发起人

图4业委会成立过程中的困难来源

图5 业委会换届工作的主要操作主体

　　第三，居委会对业委会工作的指导与监督主要体现在对业委会成立和换届过程中的程序监督、筹备组组建、业主大会选举以及候选人确定工作上。
　　由于居委会在业委会成立和换届过程中发挥着重要作用，主导着业委会选举和换届的程序操作，因而了解居委会干部在指导和监督业委会成立和换届过程中的工作思路和实践行为就非常有必要。在“上海都市社区调查”（SUNS）中，我们询问了居委会干部（书记或主任）“居委会在业委会成立过程中的职责是什么”（多选题）。在8个选项中，居委干部选择最多的3个选项依次为“对业委会成立过程进行监督，确保其按照法规和政策进行”（19.35％）、“负责业委会筹备组的成立和业主大会选举”（18.27％）、“对业委会委员候选人进行审查和筛选”（14.08％）（见图6）。
　　我们还询问了居委会干部“关于业委会选举和换届的指导和监督工作中，哪个环节最关键”。59.62％的居委会干部认为“业委会委员候选人的确定”最关键，33.75％的居委会干部认为“筹备组组长和成员的确定”最关键，5.36％的居委会干部认为“选票的发放和回收”最关键（见图7）。由此可见，居委干部在指导和监督业委会成立和换届过程中非常重提筹备组成员和业委会候选人的选择和确定工作。

图6居委会在业委会成立过程中的职责定位

图7居委会对业委会成立和换届的监督指导中最关键的环节

　　从居委会干部的角度而言，他们认为选择业委会委员候选人的主要标准，依次为：“有公益心，能代表业主利益”（30.68％）、“有较强的综合素质和能力”（26.16％）、“在业主中具有一定的声望和成信”（15.50％）、“与居委会、物业等保持良好的关系”（12.16％）、“服从街道居委会的指导与监督”（8.93％）、“无私搭乱建行为和其他违规行为”（6.03％）、“没有激进的维权思想和行动”（0.54％）（见图8）。

图8从居委会角度来看业委会候选人的选择标准

　　由此可见，居委会对业委会工作的指导与监督主要体现在对业委会成立和换届的过程进行监督，确保其按照法规和政策进行；负责业委会筹备组的组建和业主大会选举；对筹备组成员和业委会候选人进行选择和确定。
　　二 上海市居委会与业委会互动中存在的问题
　　第一，居委会和业委会之间仍会产生分歧与矛盾，而且主要涉及利益纠纷。
　　虽然大部分居委会干部和业委会主任都认为居委会和业委会之间的关系非常融洽，但仍然有一部分居委会干部和业委会主任指出两个组织在日常互动和社区公共事务处理过程中会产生分歧与矛盾。我们的数据显示（见图2），有42.59％的居委会干部和28.60％的业委会主任指出居委会和业委会之间会有分歧和矛盾发生，还有1.26％的居委会干部和0.51％的业委会主任指出居委会和业委会之间经常出现矛盾和分歧。当居委会和业委会之间出现矛盾纠纷时，涉及的主要问题包括：小区公共事务的决策和执行（35.69％）、小区公共空间和设施的拥有和使用（24.19％）、小区公共收益或维修资金的使用分配（16.52％）、房地产或物业纠纷（14.75％）、业委会委员人选（8.85％）。我们由此可以发现，在这些纠纷矛盾中，有超过一半（第2、3、4项，共55.46％）涉及小区公共空间设施、公共收益与维修资金、房地产和物业的利益纠纷（见图9）。
　　在商品房小区中，社区公共空间、公共设施、公共收益、维修资金等都是业主的共有财产，受法律保护，只有全体业主通过业主大会等法定形式才能决定如何处置，不能被任何私人或组织占为己有，但有些居委会干部法律意识比较薄弱，为了居委会的组织利益而侵占业主公共利益，从而引发居委会和业主群体的纠纷冲突。

图9居委会与业委会发生矛盾纠纷时涉及的主要问题

　　第二，居委会在社区公共事务中的主导地位，导致业委会的功能无法有效发挥，无法充分调动业主的参与热情，不利于社区公共性的培育。
　　如前所述，居委会在业委会成立和换届过程中发挥了主导作用。例如，在业委会成立过程中，只有不到10％的小区是完全由业主自发成立业委会的（见图3）。而在业委会换届选举过程中，只有5.24％的业委会换届是由小区业主自己来操作完成的（见图5）。这说明当前小区业主缺乏参与社区公共事务的主动性和积极性，普遍存在“搭便车”心理。
　　我们在另一项关于社区居民公共参与的调查中发现，在9类社区公共事务中，发生率最低的是业主与物业公司的谈判，发生率只有9％，而居民参与的比例只有25.53％。尤为重要的是，与物业公司的协商谈判本来就应该是业主委员会的基本职责，但是在发生过与物业公司协商谈判的小区中，由业委会作为主要发起者和组织者的比例只有2.13％，不但远远低于居委会68.09％的比例，而且比普通社区居民（19.15％）和社区其他组织（8.51％）作为主要发起者和组织者的比例也低很多。作为与物业公司协商谈判的主要参加者，业委会的比例也只有6.36％，不仅远远低于居委会成员（63.83％）、居民代表（61.70％）、楼组长（34.04％）参与的比例，而且比普通居民（8.52％）作为主要参加者的比例都低。
　　正因为业委会的组建和换届等工作都是在居委会等行政力量主导下进行的，业主参与度较低，导致业委会成立后在社区公共决策和公共事务处理方面的作用无法有效发挥，业委会的一些职能也由居委会代劳了。我们的调查数据还显示，当居民在日常生活中遇到困难和问题时，约78％的居民第一反应就是去找居委会反映问题、寻求解决办法。这在很大程度上其实是加重了居委会的负担，同时也将很多社区纠纷和矛盾导向了居委会。当居委会没有能力和办法帮助居民解决问题时，居民对居委会的不满情绪和抱怨就会增加。
　　三 理顺居委会与业委会关系的建议
　　针对以上上海市居委会与业委会的关系现状和互动中存在问题，我们认为有必要在法律层面和实践层面进一步理顺和明确两者之间的关系和各自职责。
　　第一，首先应明确居委会和业委会在法律层面的联系与区别。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条指出：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《中华人民共和国物权法》第七十五条规定：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”《物业管理条例》第十五条规定：“业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责....”因此，业委会是业主设立的“业主大会”选举出的“执行业主大会决定事项”的组织。在法律上，居委会是独立的法定居民组织，而业主委员会只是业主大会内部的一个常设机构，并不是一个独立的法定业主组织，业主大会才是独立的法定业主组织。居委会与业委会的联系在于：（1）都是基层社区治理的主体，都是自治组织；（2）在民事关系上是平等的关系，居委会应支持业委会依法维护业主利益，业委会应积极配合居委会开展社区自治工作；（3）居委会对业委会有指导和监督的义务，业委会在讨论小区重大事务和组织召开业主大会时应该通知居委会参加。
　　同时，居委会与业委会又存在显著区别。（1）在法律基础上，业委会以2007年全国人大通过的《中华人民共和国物权法》和同年国务院修改颁布实施的新版《物业管理条例》为法律依据；而居委会以1989年12月由全国人大常务委员会通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》为法律依据。（2）在管辖范围上，业委会对应的是某一特定的物业管理区域，这一区域是由小区物业区划决定的，通常情况就是一个商品房小区；而居民委员会管辖的是某一特定的行政区域，这一区域是由行政区划决定的，通常情况包含一个或多个社区。（3）在权利属性上，业委会行使的是物业管理权，属于业主的经济权利；而居委会行使的是行政管理权，属于居民的政治权利。（4）在权利基础上，业委会基于业主的房产权，即物权；而居委会基于居民的居住权，即公民权。（5）在权威来源，即合法性来源上，业委会的权威来源于由全体业主参加的业主大会的投票选举；而居委会的权威主要来源于更高层权威的授权。（6）在成员产生上，业委会委员由全体业主通过投票方式选举产生；而居委会成员主要通过居民大会或居民代表大会投票选举产生。（7）在资金来源上，业委会的运作资金主要是从业主所交纳的物业管理费或在小区经营性公共收益中按一定比例提取；而居委会的运作资金主要来源于政府拨款。（8）在职责权限上，业委会主要负责管理小区公共财产和处理小区日常公共事务；而居委会主要负责为社区居民提供公共服务和社会福利。
　　第二，在实践层面，居委会应转变对业委会的传统观念，在业委会成立和运作过程中有所为、有所不为，侧重对业委会组建程序的合法性进行监督把关，对业委会工作进行指导，避免直接干预或取而代之。
　　《物业管理条例》规定，居委会对业委会有“指导”、“监督”和“建议”的义务，这些概念模糊了两者的关系，居委会干部又经常误解这些概念的准确含义，这就给予了居委会干涉业委会运作的理由。居委会可以对业委会进行指导和监督，并提出建议。但这些行动应该是不带有任何强制性的，因为居委会和业委会从法律上说是两个分工不同的平等主体，业委会也可以对居委会的工作提出建议和看法。居委会和业委会可以相互监督，并可以就发现的问题向政府相关主管部门反映，由主管机关处理，但这种监督不能上升为“领导”关系。
　　在业委会和居委会发生纠纷和矛盾时，应该由政府主管部门进行裁决，对裁决不服可以允许司法救济，或允许通过司法途径解决。政府部门应鼓励居委会和业委会共同发挥自治功能，在社区公共事务决策和处理上发挥应有作用。居委会在物业纠纷中，应保持客观公正，做好裁判员和调解员，而不是成为运动员。
　　综上所述，只有在法律制度和社区治理实践两个层面都理顺和明确居委会与业委会的关系和职责，才能恢复居委会的自治本质，也有利于增强业委会的组织建设，促使这两大自治组织都能有效发挥其本职功能，让居民积极地参与到社区治理中来。这对于实现基层民主自治，推进基层民主建设，具有重要意义。
　　李丁注：感谢上海大学社会学院数据科学与大都市研究中心采集的“上海都市社区调查”数据让我们可以一窥上海居委会和业委会的关系情况。这样的数据非常宝贵。
　　权责利是相关的。在全国司法裁判文书全文中检索业委会、业主委员会、居民委员会等关键词，统计各地区法院上传文书数量，构建测量指标。可以发现上海各区“居委会”成为裁判文书当事人相对比例和概率远远高于北京各区，相对而言业委会成为当事人的情况就相对少多了。上海与北京的情况形成了鲜明对比。
　　最近两年北京在乡镇街道和社区大力推动下，物管会和业委会纷纷成立。未来他们的关系会怎么发展呢？我想，大概率与上海的情况类似。

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