棚户区改造（以下简称“棚改”）是深圳市存量改造的“三驾马车”（即更新、土整及棚改）之一，实施模式为“政府主导，以人才住房专营机构为主，其他企业可以参与的模式”，对深圳市城市发展、老旧住宅小区品质提升、居住环境改善等均有着重要的意义，本文重点从棚改概念、背景与发展历程、棚改与更新差异点对比及效益分析等基本面对深圳市棚改进行深入剖析，具体如下：
棚改概念
援引《深圳市棚户区改造项目界定标准》（深建规〔2016〕9号），“棚户区改造项目是指深圳市范围内使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等危旧住宅、住宅区和城中村改造项目”。根据《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号），“使用年限20年以上且存在住房质量、消防等安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善的旧住宅区适用棚户区改造政策范围，同时鼓励各区政府根据实际情况，探索将辖区内具备改造条件的城中村、旧屋村有序纳入棚户区改造政策适用范围”。可以看出，深圳棚户区改造主要针对老旧住宅小区，城中村等居住区。
现从国家、广东省及深圳市三个层级对棚户区改造概念梳理如下：
棚改背景与发展历程
01
国家层面
截止目前，国务院及其相关部委、各省陆续颁布了一系列棚户区改造政策和文件等，基于政策及实施范围，从国家层面对棚改背景及发展历程进行分析，共分为三个阶段：
第一阶段-试点阶段(2004-2007年)
2004年，辽宁即在全国率先启动大规模棚户区改造。2005年开始，我国在东北三省实施振兴战略中相继开展了大规模的棚户区改造工程，计划利用３至５年时间，让200多万居民全部迁入新居。
第二阶段-推广阶段(2008-2012年)
第三阶段-加速阶段(2013-2020年）
2013年国务院出台《关于加快棚户区改造的意见》（国发〔2013〕25号），明确指出棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，各项政策支持的同时，鼓励民间资本参与。至此，全国各城市纷纷出台政策，推进地区棚改进程。
2018年10月国务院常务会议明确指出，因地制宜调整完善棚改货币化安置政策，商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县，要尽快取消货币化安置优惠政策，货币化补偿亦告一段落。
自棚改政策相继完善以来，全国迎来了棚改的高峰。2013-2017年5年期间，棚户区改造2600多万套，超额完成2015年初确立的“未来三年再改造1800万套棚户区”的任务。为更好地解决群众住房问题，2017年5月，国务院常务会议提出了“三年棚改攻坚计划”，明确提出将会改造各类棚户区1500万套。
2014年《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出棚改包含城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造、国有林区棚户区改造及国有垦区危房改造，其中城市棚户区改造到2020年基本完成城市棚户区改造任务。
02
广东省层面
广东省政府于2014年2月7日发布《关于加快棚户区改造工作的实施意见》（粤府〔2014〕2号）之后，又先后制定并发布了《广东省棚户区改造规划（2014-2017）》（粤建保[2014]120号）和《广东省城市和国有工矿棚户区改造界定标准》（粤建保[2015]103号）等政策性文件。随着棚改政策陆续开展，2015年到2018年期间，广东省商品房待售面积持续降低，可以看出棚改为广东省商品房去库存、拉动地方经济发展等方面起到了有效助推作用。
03
深圳市层面
市政府为加快棚户区改造，于2018年5月出台《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号）。在此之后又出台了《深圳市棚户区改造项目专项规划审批操作规则（试行）》（深建规建〔2019〕4号），进一步对棚户区改造项目规划审批操作进行了明确。截止到2021年12月31日，各区均已出台棚改实施细则相关政策（除光明为征求意见稿，其余均为正式稿），对各区棚户区改造项目申报条件、改造意愿征集、签约比例、房屋征收及流程均作了明确规定，为各区棚改工作的大力推进提供了有力的政策保障。
从项目层面来看，罗湖“二线插花地”第一个棚改项目开展以来，据不完全统计，截至2021年12月31日，深圳市棚户区改造项目累计34个，合计改造面积约255.9公顷，容积率基本处于6.0以上。项目所处的阶段各不相同，其中前期申报项目（包含意愿征集、前期准备工作等）13个，已计划立项21个，实施主体公示21个，规划批复15个。值得注意的是，顺利进入开发建设阶段的项目有11个，占比32%。
备注：项目数量34个统计口径为前期申报项目13个与已完成计划立项项目21个两者之和。
【深圳市各区棚户区改造项目空间分布图】
深圳市棚改与更新差异点对比
棚改与城市更新之间的区别除了适用范围、补偿奖励标准不同外，其最大的差异在于棚改是基于公共利益为目的，采取政府主导，以人才住房专营机构为主，其他企业可以参与的模式，搬迁安置住房以外的住宅部分全部用作人才住房和保障性住房，最大限度的保障公共利益。且在满足一定条件后，可依法实施房屋征收，因此棚改相比城市更新拆迁速度更快、整体流程周期更短。
棚改的效益分析
总体而言，棚改作为一项民生工程，从早期重点解决低收入家庭住房困难为目的，到如今发展成为各省市及地区优化城市形象、完善城市配套及改善人民生活水平等不可或缺的存量改造路径，具有一定的划时代意义。
针对深圳市而言，区别于城市更新，棚改更多基于公共利益出发，政府主导、市场参与的模式，重点解决旧住宅区老破旧的环境面貌，主要具有以下三点核心效益：
01
完善城市功能，改善城区落后面貌，提升区域整体形象
棚户区改造首先要解决的是脏乱差环境面貌和基础设施落后的现状，通过改造，统筹考虑服务配套和基础条件等的改善，有助于优化城市功能与空间布局、提升城市形象品质，同时，改善城市生态环境。
02
小区旧貌换新颜，提升物业整体价值，提高居民生活水平
棚改往往会拆旧换新，且业主可获得1.2倍的建筑面积或1倍的套内建筑面积及10㎡的增购面积，通过合理规划布局、高标准建设、配套设施完善及高质量物管引入等，可整体提升小区档次，在一定程度上让业主获得更高的居住品质，让物业获得更高的销售/租赁溢价，提升物业整体价值，进一步提升业主生活质量。
03
优化配置土地资源，改善片区人群结构，促进城市经济增长
在寸土寸金的深圳，棚改可以盘活存量土地资源，使少有的土地资源得以再生和利用，利于土地的节约集约，可进一步焕发老城区的生机和活力。同时，除了安置房外，剩余住宅一般用于人才房和保障性住房，能有效改善片区人群结构，进而促进产业结构升级，助力地区经济增长。
总结
棚改作为深圳挖掘存量空间、优化城市功能和改善居住环境的重要手段之一，亦是供应公共住房的重要渠道之一，社会意义重大。但随着棚改的不断深入，棚改在实施过程中依旧面临众多问题，如开发结构单一、土地成本偏高、政府端投资大、经济利益难平衡、社会企业参与积极性不高等一系列问题。项目运作成功的关键在于取得参与各方的利益平衡，其中，政府及实施主体在改造过程中投入了大量人力、物力及财力来进行意愿征集、拆迁实施及项目建设等工作，需通过获得公共利益用地（如学校、医院、道路等）、一定量的人才房或保障房、公共配套设施等进行相应平衡，从城市综合发展角度考量，土地节约集约、城市形象提升及居住环境改善等亦是政府的核心考量因素；相关权利人或业主则通过棚改实现家园面貌焕然一新、相关配套设施完善及功能空间的更加合理化布局等，且消除了消防、卫生等一系列安全隐患。综上所述，棚改作为公共利益属性极强的一项民生工程，有政府强有力的保障和支撑，推进周期快，最终可实现政府、实施主体、社会及相关权益主体等多方共赢的局面。
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